首届中国社会保障论坛年会9月23日在北京开幕。国务院副总理黄菊在致辞中强调：国家要通过社会保障有效实施再分配，使广大人民群众、尤其是低收入群体都能分享经济社会发展成果，为国民经济进一步发展创造条件。(新华网9月24日)

改革开放以来，中国的各种论坛名目很多，但是以“社会保障”为主题的尚属首次。这充分反映了政府对民生问题的高度重视，特别是黄菊副总理提出的“让低收入群体”都能分享经济发展成果的发展理念，更是让普通公众从内心有一股暖暖的感受。不过，在我看来，让已经成为“低收入群体”的阶层“分享改革成果”固然是必要的，但把相关政策“前置”，从根源上避免或减少“低收入群体”的形成，在现阶段则显得更加重要。

应当看到这样一个事实，我国的“低收入群体”大体由这样几部分构成：一是下岗或失业的国有、集体企业的职工；二是已经成为我国城市现代化建设中不可缺少的城市农民工；三是随着城市化进程的加快，那些被征用土地而没有得到妥善安置的失地农民。既然把“低收入群体”的结构搞清楚了，我们的工作重心就应当放在如何防止和避免使一些人陷入“低收入”困境中去。这一点主要应从政策前置和创新入手：

比如国有企业改制中，对大量的分流、下岗职工的处理，按照目前的政策，一般是或补发工资，或纳入社保，或一次性买断。不论采用哪一种方式，与新体制运行后的在岗职工相比较，其收入都大大减少。我在采访中接触到不少下岗职工反映：一些名牌企业的品牌资产(无形资产)、企业占用原来土地自改制后形成的增值部分、以及改制企业利用原来土地搞项目开发所形成的增值部分等，下岗职工都得不到收益。如果国家企业改制政策考虑到这些因素，这些收益中也有他们的份，其收入状况就有可能好得多。

再如农民工问题，贫困的根源在于没有各种法定的保险，没有相应的劳保、房屋等方面的补贴，劳动时间长，工资待遇低。国家已有的法律法规得不到贯彻落实，成为一些行业形成暴利的重要原因，如使用农民工比较多的房地产行业等。有数据显示：我国进城务工的农民，平均每人每年创造的净利润不低于2万元，但多数人得到的回报仅仅是每月数百元的工资。让公众遗憾的是，政府有关部门宁可默认强势阶层长期违法用工，也很少从政策、制度上采取强制措施来解决农民工利益受损的问题。

还有被征地农民之所以成为低收入群体，一个重要的因素是国家的征地补偿政策没有落到实处。我国的《土地法》第47条明确规定，征地补偿费、安置费的总和最高不超过原土地前3年平均年产值的30倍。这样的标准，由于历史的原因，并没有考虑土地的增值、社会的进步、农民整体生活水平提高等公共因素，标准明显偏低，但在现实中仍然落实不了。一般是6-10倍，或者14-16倍，使农民利益损失较大。中国社会科学院农村研究所所长张晓山今年3月9日在《第一财经日报》撰文称，近几年来被征用的土地，出让交易的收益分配，农民仅得到一成左右。

通过以上分析可以看出，如果国家的相关政策能够“前置”，能够在“低收入群体”形成前介入，就有可能取得综合性成效：即减少“低收入”人群，有利于缩小日趋严重的收入分配差距。有人说“机会不均”是形成“低收入群体”的根本原因，这是从体制上讲的。要改变这样的现状，在我们国家长期形成的“官本位”文化积淀下，需要一个较长的时间。但是，从政策的制定和执行入手，就相对现实一些。我们在对现有“低收入群体”解决好各项基本生活保障的同时，创新和完善相关法律法规的落实，使政策前置，是从根源上减少“低收入群体”形成的一个重要举措。

■李季平